Prijedlozi

Što piše u povjerljivoj studiji stranih konzultanata o reformi našeg mirovinskog sustava

AUTOR:

OBJAVLJENO:

3.11.2018. u 10:32

AUTOR:

OBJAVLJENO:

3.11.2018. u 10:32

Zagreb, 241018.
Radnicka cesta, dvorna HUP-a.
Konferencija Buducnost mirovinske reforme u organizaciji Jutarnjeg lista i UMFO-a.
Na fotografiji: Marko Pavic.
Foto: Darko Tomas / CROPIX
Darko Tomas / CROPIX

Marko Pavić, ministar rada i mirovinskoga sustava

Konzultantska kuća Beier Research & Edward Palmer Consulting je, na temelju natječaja EU koji je raspisalo Ministarstvo rada, napravila cjelovitu analizu hrvatskoga mirovinskog sustava i izradila deset glavnih reformskih preporuka, napravila sve potrebne dugoročne simulacije do 2070. godine te predložila hodogram Vladinih zakonodavnih i operativnih aktivnosti kako bi se te preporuke realizirale. Neke od tih preporuka neće se, sasvim sigurno, svidjeti akterima u ovoj priči, od osiguranika (građana) preko društava za upravljanje mirovinskim fondovima do Vlade. Konačni je izvještaj datiran 18. listopada, a Vlada je izmjenama šest zakona, koje su upućene u parlamentarnu proceduru, prihvatila dio tih preporuka, od kojih neke polovično, a neke je tek blago najavila za bližu ili daljnju budućnost. “Final Report” ustvari je četvrti, zaključni izvještaj te konzultantske kuće, ima 78 stranica, a autori ističu kako je za uspjeh tih promjena nužno da Vlada jasno objasni javnosti suštinu reformskih aktivnosti, razloge zbog kojih se mjere provode, odnosno da razradi “cjelokupni nacionalni narativ reforme i namjeru da se pridržava tih ključnih principa” koji će omogućiti adekvatnost mirovina i proračunsku održivost.

Povećanje dobne granice

Kao prvu mjeru autori izdvajaju promjene na tržištu rada, od kojih je neke Vlada već prihvatila u predloženoj reformi, ali ne u dovoljnoj mjeri. U tom se dijelu uvodno ističe da je prosječni radni staž umirovljenika u Hrvatskoj 32 godine, jedan od najmanjih u EU, što omogućava odnos prve mirovine u odnosu na prosječnu plaću osiguranika tijekom radnog staža od samo 37 posto, dok za 40 godina staža taj omjer iznosi 47 posto. Pritom navode kako u Hrvatskoj muškarac koji navrši 65 godina prosječno živi još 15,6 godina, a u EU 17,5 godina, dok žene u Hrvatskoj žive prosječno još 19 godina, a u EU 22 godine.

“Zbog toga Vlada mora promovirati poruku i narativ da više godina staža i plaćanja doprinosa predstavlja jedini način za dostizanje adekvatne mirovine”, tvrdi se u studiji. Jedan od poteza koji se stoga mora povući jest povećanje dobne granice za umirovljenje sa 65 na 67 godina prije trenutačno važeće 2037. godine. Tu je preporuku Vlada usvojila, kao i izjednačavanje muškaraca i žena kada je dob umirovljenja u pitanju. Potom se navodi kako je do 2018. ranije umirovljenje bilo moguće s 57 godina za žene i 60 godina za muškarce te da bi trebalo donijeti odluku da se u prijevremenu mirovinu ne može ići tri godine prije 67. godine, dakle sa 64 godine. Vlada je, međutim, donijela odluku da se u prijevremenu mirovinu može ići sa 62 godine ako su ispunjeni određeni uvjeti.

Drugi set preporuka odnosi se na reformu investicijskih pravila drugog (obveznog) i trećeg (dobrovoljnog) mirovinskog stupa, a prva mjera se odnosi na to da se smanji broj zakonskih propisa za ulagačku politiku mirovinskih fondova, ali i cijelo poslovanje fondova. Međutim, konzultanti također ističu kako bi Hrvatska agencija za nadzor financijskih institucija trebala istodobno dobiti dodatne ovlasti i kadrovske kapacitete kako bi mogla nadgledati poslovanje fondova. Vlada je dijelom uvažila ove preporuke, dopuštajući fondovima da umjesto u državne obveznice RH više ulažu u dionice, infrastrukturne projekte i inozemne dionice, ali ne u mjeri koja je preporučena. “Era kupnje hrvatskih obveznica mora prestati, pogotovo zato jer će prestati rast cijena obveznica... Zbog toga će fondovi morati više investirati u inozemne vrijednosnice, a to zahtijeva adekvatni nadzor Hanfe”, navodi se u izvješću. Jednako tako se predlaže usvajanje jedinstvene politike predviđanja vijeka života osiguranika koja bi bila jednaka za sve mirovinske fondove kako u tom dijelu ne bi dolazilo do razlika u aktuarskim izračunima mirovina. To je jako bitna preporuka jer o pretpostavci trajanja životnog vijeka nakon umirovljenja ovisi kolika će biti nečija mirovina i troškovi sustava.

Reforma drugog stupa je treća preporuka, a početne mjere se odnose na to da se ukinu A, B i C kategorije fondova, od kojih se A odnosi na fondove koji ulažu u obveznice, B su mješoviti fondovi, a C većinom ulažu u obveznice. Autori ističu kako te odredbe ograničavaju ulagačke proizvode i strategije mirovinskih fondova, ali istodobno navode kako fond-menadžeri moraju detaljno dokumentirati ciljeve i održivost ulagačkih proizvoda. Uz to se preporučuje da se odustane od instituta zajamčene mirovine iz drugog stupa te da se ustanovi model zasnovan na adekvatnoj procjeni rizika i strogom regulatornom nadzoru. Vlada to nije prihvatila, ali jest zahtjev da se odustane od indeksacije mirovina iz drugog stupa po švicarskoj formuli koja preferira jače usklađivanje mirovina s inflacijom u odnosu na usklađivanje s plaćama. Zanimljivo je da autori predlažu, u suštini, smanjivanje naknada koje naplaćuju društva za upravljanje obveznim mirovinskim fondovima i društvo za isplatu mirovina (MOD) te veću transparentnost njihova poslovanja, što je Vlada, u odnosu na preporuku, tek dijelom uvažila. U tom se kontekstu predlaže osnivanje posebnog neovisnog tijela (clearinghouse) koje bi nadziralo troškove i naknade mirovinskih fondova, ukidanje ulaznih i izlaznih naknada iz fondova i drugih društava, pojednostavljivanje sustava naknada i obvezno izvješćivanje o strukturama i iznosima tih naknada. Te preporuke Vlada zasad nije usvojila niti je najavila da će ih usvojiti, kao što nije usvojila ni preporuku da predstavnici članova (osiguranika) mirovinskih fondova mogu imati svog predstavnika u “odboru direktora” mirovinskih fondova, s tim da bi i Vlada imala pravo imenovati svog predstavnika.

“Beneficirana” zanimanja

Četvrtka je preporuka o reformi trećeg, dobrovoljnog mirovinskog stupa, a odnosi se na to da se državna potpora od maksimalno 750 kuna godišnje odnosi samo na posebna zanimanja koja zahtijevaju beneficirane uvjete umirovljenja. Štoviše, autori smatraju kako bi se “beneficirana” zanimanja morala u potpunosti prebaciti iz prvoga u treći dobrovoljni stup. Stoga bi plaćanje trećeg stupa za radnike iz tih zanimanja trebao plaćati poslodavac, ali bi imao određene porezne olakšice. Važna preporuka se odnosi i na to da se svim članovima trećeg stupa ne bi omogućilo da nakon navršene 50. godine mogu povlačiti sredstva iz fonda, nego da ta pravila budu ista kao za drugi stup, odnosno da je to moguće tek nakon umirovljenja. To, naravno, znači da autori ni u kojem slučaju nisu za to da obveznici drugog stupa mogu 15 posto mirovine iz tog stupa uzeti na dan umirovljenja (a to je aktualni prijedlog Vlade).

Preporuka broj pet se odnosi na drugi obvezni stup i odmah u startu se tvrdi kako Vlada mora napustiti mogućnost da netko prima, a netko ne prima dodatak od 27 posto u zavisnosti o tome je li obveznik drugog stupa ili nije (Vlada je sada predložila da prvostupaši primaju dodatak od 27 posto, a drugostupaši dodatak od 20,25 posto na prvi stup). Autori tvrde da Vlada svim obveznicima mora dati dodatak od 27 posto na prvi stup, ali da se nakon 15 godina mora razmisliti o postupnom ukidanju toga dodatka. To bi, tvrde, nakon tih 15 godina utjecalo na manju adekvatnost iznosa mirovine, ali bi povećalo održivost mirovinskog sustava. To će, ističu, biti velika makro i mikro ekonomska odluka tadašnje Vlade. Također se predlaže da se ukine odredba prema kojoj bi se u mirovinu moglo ići tek ako se ima 15 godina staža te da se u mirovinu ide u skladu s generalnim uvjetima starosti, ali da onda država plaća socijalnu mirovinu za one koji nemaju dovoljno staža, pa i manje od 15 godina staža. Jedna od preporuka se odnosi i na to da se ograniči plaćanje mirovinskog doprinosa za visoke plaće, sukladno aktuarskim izračunima i zakonskim ograničenjima visine mirovine. No, istodobno bi se u tom dijelu trebalo korigirati porez na osobni dohodak kako bi ostao isti neto efekt porezne redistribucije, a trebalo bi ukinuti posebna (povoljna) pravila za osiguranike koji imaju povremena primanja.

Više privatne industrije

Reforma pravila za posebna zanimanja, koja se većinom odnose na aktivne policajce, vojnike i slična zanimanja u javnom sektoru, trebala bi se provesti tako da se ona izdvoje iz prvog obveznog stupa i prebace u drugi mirovinski stup (obratno od onoga što su napravile prethodne vlade). Autori, naime, smatraju kako ta zanimanja imaju prevelike mirovinske benefite i da te troškove ne bi trebali plaćati obveznici prvog stupa, nego bi te mirovine trebalo u potpunosti “obvezno privatizirati” putem drugog stupa. Na ovome mjestu valja reći da autori ove studije na početku tvrde kako posebne, statusne mirovine (u dijelu u kojem su statusne, a ne mirovine iz staža) treba izdvojiti iz prvoga obveznog stupa kako bi ih se transparentno moglo prikazivati i analizirati kao korisnike sredstava državnog proračuna izvan sustava mirovinske solidarnosti.

Sedma preporuka se odnosi na reformu zanimanja s beneficiranim radnim stažom (koja nisu iz javnog sektora) i tu se predlaže smanjivanje njihova broja, što je Vlada tek dijelom usvojila. Ali, kao što smo rekli, predlaže se da se ta zanimanja dijelom prebace u treći mirovinski stup, ali kao obvezna za poslodavce koji su u tim zanimanjima, uz nove porezne olakšice.

U osmoj preporuci se detaljnije razlaže reforma institucionalnog okvira, odnosno osnivanje “clearinghousea”, posebnog tijela koje bi administriralo i nadgledalo rad mirovinskih fondova u dijelu koji nije strogo rezerviran za Hanfu, a to je, između ostalog, i davanje svih informacija o radu i poslovanju fondova osiguranicima i članovima fondova. To tijelo bi posebno nadgledalo, u suradnji s Hanfom, troškove i naknade mirovinskih fondova, a posebno bi trebalo osigurati njihovu političku i profesionalnu neovisnost i stručnost. Nadalje, Državni zavod za statistiku trebalo bi dodatno kadrovski i kapacitetno pojačati da može pružati solidne socio-ekonomske podatke na osnovi kojih bi se radile i projicirale analize mirovinskog sustava.

“Očekujte i zahtijevajte više od privatne mirovinske industrije” naziv je devete preporuke u kojoj se još jednom navodi da bi mirovinski fondovi trebali biti efikasniji i učinkovitiji, preuzimati više rizika, a da bi Hanfa morala biti kapacitiranija u kontroli njihova poslovanja.

Posljednjom, desetom preporukom ustvari se vraćamo na početak: “Create a strong, consistent and stable policy narrative” - u njoj autori još jednom ističu važnost jake, konzistentne i stabilne poruke i nacionalnog narativa u sklopu kojega je glavna riječ “kredibilnost”.

Glavne preporuke koje Vlada nije usvojila:

1. Dvadeset i sedam posto dodatka za prvi stup za prvostupaše i kombinirane mirovine iz prvog i drugog stupa, ali uz zadaću da se za 15 godina analizira mogućnost postupnog smanjivanja i gašenja tog dodatka ako se ispostavi da bi državne financije bile previše opterećene i da bi sustav bio fiskalno neodrživ.

2. Umjesto pet godina, predlaže se razdoblje od tri godine za ranije umirovljenje, što znači da bi muškarci trenutačno umjesto sa 60, išli u prijevremenu mirovinu sa 62 godine, a kada se radni vijek podigne na 67, u prijevremenu mirovinu moglo bi se ići sa 64 godine, a ne sa 62 kako je predviđeno.

3. Nema mogućnosti da odlaskom u mirovinu osiguranik uzme jednokratno 15 posto mirovine iz drugog stupa, što Vlada sada predlaže.

4. Nema ni mogućnosti da osiguranik trećeg stupa nakon 50. godine života može uzeti dio ušteđene mirovine.

5. Još jače omogućiti ulaganje mirovinskih fondova drugog i trećeg stupa u dionice, pogotovo one u inozemstvu, te omogućiti veću slobodu u kreiranju ulagačkih proizvoda i politika.

6. Još snažnije smanjivanje naknada društvima za upravljanje mirovinskim fondovima i društvima za isplatu mirovina i povećanje transparentnosti njihova poslovanja.

7. Jačanje uloge Hanfe u nadgledanju poslovanja fondova i njihovih ulagačkih politika i ulagačkih proizvoda.

8. Jačanje kapaciteta DZS-a u kreiranju socio-ekonomskih podataka s ciljem bolje analize mirovinskog sustava i demografskih pokazatelja.

9. Osnivanje posebnog nezavisnog stručnog tijela, “clearinghousea”, koje bi u suradnji s Hanfom, između ostalog, nadgledalo naknade i troškove mirovinskih fondova te davalo sve potrebne informacije osiguranicima.

10. Omogućiti predstavnicima osiguranika i Vlade da uđu u “odbor direktora” mirovinskih fondova.