Komentar profesora za financijsko pravo: Zašto nije dobra ideja Vlade da smanjuje PDV

Još u predizborno vrijeme plasirana je teza o smanjenju opće stope PDV-a, koja je ovih dana aktualizirana uz najavu primjene početkom 2019. godine. Takva najava argumentira se nastavkom započete porezne reforme. Ističe se da smanjenjem opće stope PDV-a neće biti ugrožena prihodovna strana proračuna te da će se stvarni učinak smanjenja PDV-a, ne bude li ga u konačnici kupac osjetio kroz pojeftinjenje proizvoda, preliti na cjelokupno gospodarstvo, odnosno poduzetnike koje će se porezno rasteretiti.

U vremenu prevladavajućeg društvenog nezadovoljstva popraćenog i egzodusom stanovništva, što potkopava gospodarske i sigurnosne temelje hrvatske države, takve najave gode uhu, stvaraju ozračje gospodarskog poleta te snaže optimizam da nas, nakon gotovo kriznog desetljeća, napokon očekuje dulje razdoblje gospodarske stabilnosti i prosperiteta. Napose u trenutcima kada svijet brodi izrazito turbulentnim političkim i gospodarskim vodama, postojeći svjetski poreci podložni su ozbiljnim propitkivanjima, promišlja se budućnost Europske unije i sl. Okruženi takvim okolnostima, trebali bismo biti primorani razmišljati i promišljati dugoročne proračunske okvire, što, između ostalog, podrazumijeva konstantnu poreznu politiku na nacionalnoj razini.

Konstantna porezna, odnosno fiskalna politika stvara preduvjete postizanja konsenzusa i provođenja dugoročnih, prije svega materijalnih, državnih ciljeva. Bez pravne sigurnosti, odnosno stabilnog i predvidivog poreznog sustava ne može se očekivati jačanje gospodarske aktivnosti, ni nove investicije koje daju zamah gospodarskom rastu. U smislu pravne sigurnosti i pravnog čišćenja poreznog sustava (nepregledni propisi), žalosti spoznaja da je u skupini koja se bavila reformom poreznog sustava broj pravnika bio simboličan (od tridesetak osoba, samo dvije osobe su bili pravnici), gotovo na razini kišnih dana u pustinji. U Njemačkoj, primjerice, imamo financijske sudove, u SAD-u porezne sustave, u Izraelu državu u poreznim sporovima pred sudom zastupaju pravnici. U nas, zauzvrat, postoje slučajevi koruptivnog zakonodavstva, gdje pojedinci, koristeći svoju političku moć i nadmoć, nalažu unošenje često samo jedne ili dvije rečenice teksta koje pojedincima omogućuju bogaćenje na štetu državnih interesa. Sve to šutke prolazi, jer se nadzorna tijela prave kao da ih se to ne tiče. U nas je praksa da pojedinac koji ukaže na te i takve pojave završi na ulici, a pojedinci unutar nadzornih tijela za nečinjenje i nesankcioniranje takvih pojava napreduju na više pozicije.

Potreba trajne stabilizacije javnih financija

Najavi smanjenja opće stope PDV-a početkom 2019. prethodila su pozitivna kretanja proračunskih prihoda, koja su 2017. omogućila proračunski višak od 2,7 milijardi kuna na razini opće države. Prvi put proračunski višak u Hrvatskoj zabilježen je 1998., kada je uveden PDV. Nedvojbeno je da su pozitivni učinci nedavnih poreznih promjena - prije svega porezno rasterećenje dohotka - pomogli punjenju državnog proračuna 2017. Ipak, povećanoj tuzemnoj potrošnji značajniji oslonac pružaju inozemne doznake (uplate) naših ekonomskih emigranata koji su 2017. na račune u Hrvatskoj uplatili otprilike 2 milijarde eura, većina kojih je otišla na potrošnju. Gruba procjena govori da je u tom slučaju, zahvaljujući potrošnji tih inozemnih doznaka, u državni proračun na ime PDV-a i trošarina prikupljeno barem tri do četiri milijarde kuna, ne računajući pritom ostale proračunske prihode (npr. novcem iz inozemstva renoviramo građevinu te pritom građevinski poduzetnik ostvaruje dobit na koju plaća porez, uplaćuje doprinose i poreze na dohodak za svoje radnike i dr.).

Međutim, stvarni razlozi postizanja proračunske ravnoteže su: a) povijesno niske kamate na tržištu kapitala, koje su omogućile reprogramiranje javnih zajmova po znatno povoljnijim kamatnim stopama (godišnja ušteda proračuna na ime manje plaćenih kamata iznosi otprilike jednu milijardu kuna); b) rekordni rezultati turističke sezone, što možemo zahvaliti tome što je Hrvatska, u vremenu općih terorističkih i sigurnosnih prijetnji, prepoznata kao sigurna turistička oaza. Prema HTZ-u, priljev turista u 2017. povećan je za 12 posto (90 milijuna noćenja) u odnosu na 2016. godinu. Znatno veći broj turista podrazumijeva i povećanu potrošnju u ljetnim mjesecima, što rezultira većim prihodima od PDV-a i trošarina u tom razdoblju. Slijedom toga, prihodi od PDV-a 2017. godine iznosili su otprilike 47,6 milijardi kuna (porast od 2,4 milijarde kuna odnosno 5,2 posto u odnosu na 2016.). O utjecaju koji turisti imaju na punjenje državnog proračuna u nas (npr. putem PDV-a i trošarina) dovoljno govori podatak da turizam u Hrvatskoj stvara gotovo 20 posto BDP-a. Time se sve više približavamo Kubi (jednoj od najsiromašnijih država svijeta s prosječnim dohotkom od 10 do 15 američkih dolara) u kojoj turizam nosi otprilike 30 posto BDP-a, a sve se više udaljavamo, primjerice, od Francuske, svjetski poznate turističke destinacije, u kojoj turizam nosi otprilike 4 posto BDP-a. Na tom je tragu i činjenica da je završetkom turističke sezone 2017. došlo do primjetnog pada ubranih prihoda od PDV-a u odnosu na 2016. (u posljednja dva mjeseca taj je pad iznosio više od 100 milijuna kuna). Slično usporavanje rasta prihoda krajem 2017. zabilježeno je i slučaju poreza na dobit, koji je 2017. donio 8,3 milijarde kuna (15 posto više prihoda u odnosu na 2016.)

Sve navedeno ukazuje na nestabilnost proračunske ravnoteže koja je postignuta u Hrvatskoj. Može li netko zajamčiti da će se takvi pozitivni trendovi nastaviti 2018. i kasnijih godina?! Što ako se dogodi neki incident koji će ugroziti turističku sezonu i priljev (čitaj: potrošnju) turista?! Razdoblje povijesno niskih kamata je iza nas. Izlaskom Velike Britanije iz Europske unije raste visina uplata Hrvatske u proračun EU, a istodobno novi sedmogodišnji financijski okviri EU (2020. - 2027.) predviđanju manje dostupnih sredstava kroz europske programe.

Hrvatska ima potrošno orijentiran porezni sustav

Država je prilikom kreiranja poreznog sustava i donošenja poreznih zakona svjesno zauzela pristup da treba pojačano oporezivati potrošnju u odnosu na dohodak i rad. To se očituje u strukturi proračunskih (poreznih) prihoda. Godine 2017. ukupni proračunski prihodi iznosili su 122,7 milijardi kuna, pri čemu su ukupni porezni prihodi iznosili 75,2 milijarde kuna. Porezni prihodi po osnovi oporezivanja potrošnje (PDV, trošarine) iznosili su 62,7 milijardi (više od 83 posto ukupnih poreznih prihoda). Takav, izrazito visok udio poreza na potrošnju u ukupnim poreznim prihodima nije slučajan, nego je rezultat namjeravane porezne politike koja svoje korijene nalazi u 90-im godinama, kada je stvarana Republika Hrvatska. Tada se, u ratnom i poslijeratnom razdoblju, prionulo velikoj reformi hrvatskog fiskalnog sustava. Odlučilo se za prihvaćanje potrošno orijentiranog poreznog sustava jer je Hrvatska tada, slično kao i danas, bila u nezahvalnoj gospodarskoj situaciji. Odluka o jačem oporezivanju potrošnje (u odnosu na dohodak/dobit), svoje opravdanje nalazila je u određenim teorijskim i empirijskim promišljanjima - prije svega njemačkih stručnjaka koji su 1990-ih značajno pomagali u reformi hrvatskog fiskalnog sustava - da se načelo učinkovitosti i pravednosti oporezivanja može bolje realizirati pojačanim oporezivanjem potrošnje (predstavlja bolji pokazatelj individualne porezne snage). Primjerice, pojedinac radom na crno zaradi 100.000 kuna. Zbog rada na crno država nije naplatila porez. Pojedinac zarađenih 100.000 kuna odluči potrošiti na kupnju novog automobila. Prilikom kupnje novog automobila država će naplatiti pripadajući iznos poreza na potrošnju (trošarina plus PDV). U tim i takvim okolnostima gospodarske krize tada i danas, praćenim visokom stopom nezaposlenosti te niskom razinom dohotka i gospodarske aktivnosti, uz velik udio sive ekonomije (do 30 posto BDP-a, govore procjene), tehnički najprihvatljiviji i za državu najizdašniji način ubiranja novca bio je i jest - pojačano oporezivanje potrošnje (PDV-om i trošarinama). Svaki novac, bez obzira na (ne)zakonitost njegova podrijetla, u konačnici biva potrošen na tržištu i pritom podliježe obvezi PDV-a (trošarina). Usporedbe radi, u Njemačkoj, koja ima kvalitetno ustrojenu poreznu administraciju, nisku razinu sive ekonomije (procjene govore o oko 5 posto BDP-a) i izrazito visoku stopu zaposlenosti uz visoke plaće, postoje uvjeti da država svoje fiskalne potrebe u dostatnoj mjeri zadovolji ubiranjem poreza na dohodak/dobit, te otuda niže stope poreza na potrošnju (stopa PDV-a iznosi 19 posto). Zbog toga je u Njemačkoj najizdašniji porez na dohodak, koji državnom proračunu nosi otprilike trećinu poreznih prihoda.

Veliki troškovi pred javnim financijama

Dok se prihodi od PDV-a ubiru iznad očekivanja (ponajviše zahvaljujući porastu broja turista), u izuzetno nepovoljnim okolnostima sustav je državnog socijalnog osiguranja (sve manje radno aktivnog stanovništva, a sve veći broj korisnika). Troškovi na ime mirovina godišnje iznose 30-ak milijardi kuna; država pola tog iznosa prikupi doprinosima, a ostalu polovicu mora krpati prihodima od poreza. Javno zdravstvo bilježi godinama nagomilani dug od gotovo 8 milijardi kuna. Stanje javnog duga je, iako bilježi pad, izrazito zabrinjavajuće. Iznosi više od 280 milijardi kuna odnosno otprilike 80 posto BDP-a. Takva visina javnog duga protivna je zahtjevima EU, koja državama članicama ograničava visinu javnog duga na 60 posto BDP-a (zasad ne sankcionira prekoračenje tog ograničenja). Želi li Hrvatska u kratkom roku ispuniti zahtjev EU od 60 posto BDP-a, to bi značilo da mora vratiti 70-ak milijardi kuna na ime javnog duga, što se čini nemogućom misijom u nadolazećim godinama.

Sustavna reforma poreza na potrošnju u skladu s pravilima EU

EU trenutno državama članicama dozvoljava jednu opću stopu PDV-a (ne nižu od 15 posto) i jednu, do najviše dvije snižene stope (ne niže od 5 posto). Najnoviji prijedlozi EU idu za ponovnim uvođenjem nulte stope PDV-a, kao i fleksibilnijim sustavom sniženih stopa. Tome treba dodati i najavljeno moderniziranje određenih trošarina (na alkohol). Ako bi došlo do prihvaćanja najavljenih promjena u dogledno vrijeme, izgledno je da bi se i u nas pojavili određeno interesno-lobistički napori za promjenama u sustavu PDV-a, odnosno trošarina. U tom smislu, racionalnijim se čini pristupiti široj reformi poreza na potrošnju kroz godinu, dvije umjesto trenutnih parcijalnih izmjena.

Na osnovi svega navedenog, kao i prema najnovijim podacima Eurostata koji ukazuju na usporavanje rasta BDP-a (ispodprosječan rast BDP-a u Hrvatskoj od samo 0,2 posto u odnosu na prethodni kvartal dok Slovenija bilježi rast od 0,6 posto, a Mađarska od 1,2 posto) i natprosječan godišnji pad industrijske proizvodnje od 1,3 posto (Slovenija bilježi godišnji rast od 6,9 posto), treba ozbiljno preispitati najave smanjenja opće stope PDV-a jer bi to za državu, odluči li se za smanjenje za 1 postotni bod (24 posto) moglo značiti otprilike dvije milijarde kuna godišnje. Pogreška je bila učinjena kada je porezna stopa povećana sa 23 na 25 posto jer povećanje nije donijelo tada očekivane rezultate (umjesto očekivanog porasta prihoda od četiri, pet milijardi kuna, prihodi su ostali isti jer je povećanje stope rezultiralo padom potrošnje od 6 posto). Ali, kada je već uvedena stopa od 25 posto i kad je nakon duljeg razdoblja, zahvaljujući i znatnijem priljevu turista, počela davati izdašnije prihode u državni proračun, jednako se tako neracionalnim čini ukinuti je kao zasebnu poreznu mjeru, bez šire porezne reforme (napose poreza na potrošnju). Upitno je u kolikoj bi mjeri najavljeno smanjenje PDV-a stvarno porezno rasteretilo gospodarstvo, a sigurno je da bi kratkoročno umanjilo proračunske prihode koje bi u tom razdoblju bilo nemoguće nadoknaditi postojećim izvorima financiranja (trebalo bi uvesti nove poreze). Uza sve to, u nadolazećim nas godinama očekuju znatni proračunski rashodi (otplata javnih zajmova, dubioze socijalnog osiguranja), što predstavlja ogroman teret s kojim će se morati nositi sljedeće vladajuće garniture. Već je rečeno da Hrvatska ima povijesno uvjetovan potrošno orijentirani porezni sustav koji zagovara snažnije oporezivanje potrošnje u odnosu na dohodak (dobit), pa otuda i znatno veće stope PDV-a i trošarina. Do danas se toga sustava nije odrekla, nego se nalazi u kontinuiranom raskoraku po pitanju porezne politike (npr. od nekad sintetičkog poreza na dohodak prešlo se na mješavinu sintetičko-analitičkog, koju svaka porezna “reforma” dodatno izmiješa).

Da porezi nisu bezazlena državna igračka, potvrđuje i javno nesuglasje među vladajućima po pitanju najavljenog poreznog smanjenja (treba li smanjiti PDV ili porezno rasteretiti rad), kao i veliko protivljenje kvalificirane javnosti najavljenom smanjenju PDV-a. Slobodan sam upozoriti na, a rekao bih i prokazati, nisku razinu poreznog obrazovanja u Hrvatskoj, jer se svakodnevno u javnom prostoru čuju neodgovorne (populističke) izjave koje ukazuju na nepoznavanje abecede porezne pismenosti. Pri donošenju krupnih poreznih mjera potrebno je poznavati poreze u širem smislu. Imati pregled porezne igre, poznavati i baviti se porezima kao sustavnom cjelinom. To zahtijeva višegodišnje i kontinuirano obrazovanje na tom području. Usporedbe radi, ako na sportskom terenu slomimo nogu, zatražit ćemo pomoć kirurga, a ne veterinara koji se bavi pticama pjevicama. U nas, nažalost, dominira milozvučan cvrkut ptica pjevica kojim se podilazi najširoj javnosti. Potaknut time, citirat ću Charlesa Adamsa, koji je slikovito rekao da se prilikom oporezivanja “igramo vatrom i bez odgovarajućeg nadzora i brige možemo lako spaliti sve što smo izgradili, a naše nade za bolji svijet mogu otići u vjetar. S druge strane, pravilno nadzirano oporezivanje izgradilo je velike nacije i donijelo mnogo dobra njihovim stanovnicima.

* Autor je redoviti profesor u trajnom zvanju na Katedri za financijsko pravo i financijsku znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu